Néhány komoly eredményt elért önkormányzati és kistérségi összefogást szimbolizáló, annak értékét (is) reprezentáló projekt, valamint az okmányirodák követhető példája reményt ébreszt, de a „hiú” jelző elkerüléséhez sok még a tennivaló. Az EU ugyan csak 2009-től teszi kötelezővé az e-ügyintézést, de két hónap múlva már 2008-at írunk, s onnan számolva 2009-ig már csupán egy év van hátra, ami a közigazgatási projektek esetében rövid idő, kiváltképp, hogy még néhány szabályozási procedúra is hátravan.
A témára a következő másfél évben még visszatérünk; most – az említett konferencián elhangzottakból két előadás néhány tanulságos részletét kiemelve – az eredményekről s az ezek potenciális alapjául szolgáló, a 2009-es határidő betartására némi reményt felvillantó ASP-modellre, illetve a leküzdésre váró gátakra fókuszálva készítettünk összefoglalót.

Visszatekintés

2005. november 1-jén lépett érvénybe az e-ügyintézés törvényi hátterét megalapozó, KET néven közismertté vált „2004. évi CXI. törvény a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól”. A KET – az EU által is szolgalmazott jogszabályként – egy központi elektronikus rendszert nevez meg az e-ügyintézés biztosítékaként, amelynek része többek között a Kormányzati Portál, a Kormányzati Ügyfél-tájékoztató Központ (ennek részeként az Ügyfélkapu), valamint a tevékenységgel összefüggő különböző szolgáltatások, ezek szolgáltatói és üzemeltetői is. A jogszabály alkalmazásával az állampolgárok és a hatóságok közötti kapcsolat átláthatóvá, az állam szolgáltatói szerepe pedig egyértelművé válhat. Azonban a jogszabályok és a modern infrastruktúra az eredmény- és ügyfélorientált ügyintézésnek csupán szükséges, de nem elégséges feltétele, a közigazgatásban, a hivatalokban dolgozók felkészítése nélkül megbukhat a projekt. Szittner Károly kormány-főtanácsadó szerint ez utóbbiban (is) igen jelentős Magyarország lemaradása, de szembetűnő negatívum a stratégiának, valamint az e-ügyintézés folyamatként való kezelésének hiánya is. A teljes körű e-ügyintézés megvalósításának szintjei (a tájékoztatástól az ügyintézés egészének elektronizálásáig) ugyanis egy folyamat egymást követő állomásai, s elsőként – egy jól meghatározott stratégiát „kiszolgálva” – ezt a folyamatot kell(ett volna) felépíteni, majd a szinteket ennek mentén megvalósítani.

Képzések

A Budapesti Corvinus Egyetem, akkreditált felnőttképzési intézményként, közigazgatási szakértők közreműködésével indított „Ügyiratkezelés elméletben és gyakorlatban” címmel programot. Azokra az ügyviteli dolgozókra számítanak, akik a megismerésen túl a vonatkozó jogi, iratkezelési, adat- és titokvédelmi szabályok betartásával alkalmazni is kívánják az ügyiratkezelés informatikai eszközeit.
Az NJSZT Digitális Esélyegyenlőség néven indított országos mozgalma keretében is folyik az internet használatához szükséges alapismeretekkel rendelkező civilek, illetve az állam- és közigazgatásban dolgozók számára egyaránt hasznos e-ügyintézési képzés.
A képzési kínálat megléte azonban önmagában – ahogy az e-ügyintézés minden más feltételének megteremtése is – kevés, élni (és nem visszaélni) is kell vele az intézményeknek és dolgozóiknak. A következő 2-3 év majd erre is választ ad.

Nálunk azonban a közigazgatási intézmények a folyamatot eliminálva többnyire csupán az első szintet jelentő tájékoztatást – mint a „leglátványosabb” elemet – kiválasztva az e-ügyintézés honlapjaikon való megjelenítésére összpontosítottak. Erről, illetve a széles sávú internet-infrastruktúra megteremtéséről szólt a 2004–2006-os, e-közigazgatás kiépítésére igénybe vehető EU-támogatásokra kiírt pályázatok java része is. Így aztán az ezen a gyakorlaton felülkerekedett és ma már a negyedik szintig eljutó, később név szerint is megemlített önkormányzati, kistérségi, illetve államigazgatási szintre emelt projekt példájától eltekintve gyakorlatilag „beépített” volt a megtorpanás.

Stratégia – jobb későn, mint soha

A többlépcsős stratégiaalkotási folyamat a MEH EKK irányításával 2007 januárjában indult (sic!), és júniusban egy négyéves munkaprogram kialakításával zárult (emlékezzünk, az EU által szabott határidő 2009). A stratégiaalkotás céljaként a formálódó Új Magyarország Fejlesztési Terv operatív programjainak tervezéséhez szükséges iránymutatást fogalmazták meg.
A kiindulásként felvázolt nem túl rózsás helyzetkép elemei közül a későbbiek igazolására érdemes néhányat kiemelni. Ilyenek a nem kellő hatékonyságú, túl lassú és átláthatatlan közigazgatási hatósági eljárások, az infokommunikációs technológiák nem kielégítő használata, a megfelelő tartalmak és szolgáltatások gyenge kínálata – s ez utóbbiak statikus volta –, az elmaradott kapcsolódó háttérfolyamatok és rendszerek, az interoperabilitás hiánya, valamint a hátrányos helyzetű településeken az IKT szolgáltatásaihoz való nehézkes vagy lehetetlen hozzáférés.
Szittner az átalakulás három fő irányaként az ügyfélorientált állampolgári és vállalkozási, illetve az integrált kormányzati szolgáltatásokat, valamint a professzionális megvalósítást vázolta fel. Vagyis az IT-fejlesztéseknek – a hagyományos ügyintézési filozófiával ellentétben – az állampolgárok és vállalkozások köré kell épülniük, a közigazgatásnak pedig a megosztott szolgáltatás, a shared services szolgáltatási kultúra felé kell elmozdulnia, ami a hatékonyság érdekében standardizálást (ennek a technológia szintjén pl. a SOA, illetve a szolgáltatások szintjén az ASP felelhet meg) és egyszerűsítést követel. S nem utolsósorban – ahogy fentebb már utaltunk rá – a közigazgatási hozzáértés és tudás mélyítése a feladat, ami az ügyfél-orientáció kultúrájának megteremtésén túl az IKT-fejlesztések tervezéséhez és megvalósításához szükséges ismeretekre és képességekre is vonatkozik.

Kusza szabályozás

Az elektronikus ügyintézéssel a közigazgatási eljárási törvény foglalkozik. Az e-ügyintézésnek – elvileg csak átmeneti felmentéseket adva – 2005 novemberétől az ügyfelek számára igénybe vehetőnek kellene lennie, ezzel szemben az önkormányzatok 83 százaléka hozott e-ügyintézést kizáró rendeletet. Kormányhatározat rendelkezik a KET hatályosodásának 2007. május 1-jéig tartó időszakra kiterjedő vizsgálatáról. Ennek eredménye még nem került a kormány elé, de a „hivatalos” vélemény előtt is megállapítható, hogy a 2004-es állapotokhoz képest nem történt lényegi áttörés. Ennek többek között szabályozási okai vannak, vagyis nem informatikai jellegű gátakat is le kellene küzdeni. Ilyen pl. a titkosítás és hitelesítés problémája, aminek megoldása nélkül nincs e-ügyintézés. Továbbá tizenegy hatályos törvény tiltja – többek között a családok támogatásáról, a bírósági végrehajtásról, a jogi segítségnyújtásról szóló – az elektronikus ügyintézést, a megengedő szabályozás 28, a korlátozó 9 törvényen keresztül érvényesül. A Szittner által említett háttérszabályok között az elektronikus aláírásról, a személyes adatok védelméről és a közérdekű adatok nyilvánosságáról, az elektronikus információszabadságról és a köziratokról szóló törvények szerepeltek.
A következő időszak feladatait összefoglalva a kormány-főtanácsadó az azonosítással összefüggésben a hangsúlyt a biztonság és megbízhatóság fokozására, az adatvédelmi követelményeknek megfelelő adatszolgáltatásra és a proaktív szolgáltatások, valamint az adatvédelmi követelmények összhangjának megteremtésére helyezte. Emellett az elektronikus ügyiratkezelés, a közigazgatásban a központosított szolgáltatások, az elektronikus fizetés és az elektronikus számlabefogadás megvalósítása is várat magára.

Merre az erre?

A MEH EKK osztályvezetője, dr. Kópias Bence „ASP rendszer – a közigazgatási rendszer jövője?” című előadása, ha kérdőjelesen is, de reményt ébresztett a szakemberekben. Kópiás előadását hallgatva úgy tűnt, legalább részben tisztában vannak a MEH-ben, milyen problémákra adna megoldást az ASP. A lemaradást azonban jól reprezentálja, hogy még csak most folyik az előző, az e-ügyintézéshez kapcsolódó EU-támogatásokra vonatkozó GVOP 2004 4.3 intézkedés hatására történt önkormányzati informatikai beruházások szakmai kiértékelése. (Az említett és már annak idején is sokat vitatott intézkedés összesen közel 13 milliárd forinttal támogatta elsősorban az önkormányzatok széles sávú internet-infrastruktúrájának kiépítését.)
Nem kétséges, hogy az elért részeredmények mellett komoly hiányosságokra is fény derül, hiszen a pályázatok kiírásakor a kormány valójában keveset tudott arról, hogy mit akarnak az önkormányzatok, hiszen ez utóbbiaknak sem volt fejlesztési stratégiájuk.
Ennek ellenére mégis születtek példaként szolgáló, ma is működő ASP-szolgáltatások, „best practice”-ek. Ilyen a szombathelyi központú, de annak kistérségi településeit is ellátó e-Savaria és a 23 csatlakozó települést kiszolgáló hajdúszoboszlói IKeR is, és a külföldi példákhoz hasonlóan mindkettő a településszintű fejlesztés helyett az összefogás eredményességét igazolja. Úgy tűnik, kevés még a „legjobb hazai gyakorlat”, de valószínűleg a látszat csal. Szittner Károly szerint sokszori felszólítást követően is csak néhány intézmény – az e-ügyintézést ténylegesen megvalósítottaknak csupán töredéke – töltött fel a kormányzati portál erre kijelölt helyére dokumentált s így mindenki számára példaként szolgáló rendszerleírást. Kiváltképp igaz ez a minisztériumokra, pedig a jó példa ragadós lehet. A pozitív példák egyike a más kistérségek számára is követhető IKeR projekt.

IKeR

Az 519 milliós összértékű, 2006 októberétől 2007 májusáig tartó projekt eredményeként ez utóbbi időpontra megvalósult a teljes e-ügyintézés lehetősége. A stratégia 23 település összehangolt terveire épült, a kiszolgálás ASP alapú. Az integráltság azt jelenti, hogy minden partnertelepülés ugyanazt a tudás alapú rendszert s annak ügyviteli, pénzügyi és térinformatikai moduljait használja. Több mint húsz ügyben lehetséges már teljes egészében az e-ügyintézés, de számuk folyamatosan növekszik. A jogszerű, szakszerű, gyors és azonos színvonalú ügyintézést programozott ügyvitel biztosítja. Az ügyintézés folyamata az ügyfél által is könnyen mérhető és ellenőrizhető.
Az egyes ügymenetek leírásai a közigazgatási hatósági eljárási törvény (KET) rendelkezéseit felölelő „keretworkflow” alapján készültek. A rendszer a megyeházán kiépített szerverfarmról, széles sávú internet-hozzáféréssel működik, kezelése csupán alapfokú informatikai felkészültséget igényel. Ahol ez nincs meg, ott célszerű lenne IT-mentorok közvetítésével mindenki számára lehetővé tenni az e-ügyintézésnek az ügyfél számára elsősorban időmegtakarítással járó előnyeit.

A lehetséges út

Ahhoz, hogy beláthatók legyenek az ASP-modell előnyei, a meglévő problémákból érdemes kiindulni. Az IIR Hungary E-ügyintézés konferenciáján dr. Kópias Bence, a MEH EKK osztályvezetője ezek közül elsőként a széles sávú internetkapcsolattal rendelkező önkormányzatoknak az e-ügyintézés szempontjából még ma is alacsony számát említette. Majd a hiányzó informatikai fejlesztésekkel, illetve a meglévők fenntartásával kapcsolatos nehézségek, valamint a fejlesztések ad hoc volta következett. És persze az emberi oldal, az önkormányzati tisztségviselők és köztisztviselők lassú szemléletváltozása is akadályozza az e-ügyintézés terjedését, a helyi anyagi keretekről már nem is szólva. Kópias Bence szerint azonban a legnagyobb gondot az önkormányzatok többségének az e-ügyintézéssel járó kihívásokra adható válaszhiánya jelenti.
Készül, ám még csak általános elképzelések formájában létezik a következő négy év fejlesztéseinek irányt adó, az e-közigazgatás 2007–2010-es stratégiájára alapozott keretrendszer. Az E-közigazgatás Stratégia az intézményi fejlesztések koordinálása mellett az átfogó horizontális és vertikális fejlesztések biztosítását, illetve a modern közigazgatás kialakítását is szolgálná, ugyanakkor az e-kormányzásnak a közigazgatás egészére való kiterjesztéséhez is keretül szolgálna.
Így olyan ASP (informatikai szolgáltató) központok jöhetnének létre a gesztor önkormányzatok bázisán, amelyekben az informatikai rendszereket központilag üzemeltetve a szolgáltatóközponthoz önként csatlakozó hivatalok elérhetik a működésükhöz szükséges informatikai szolgáltatásokat. Az integrált működés érdekében a központok tevékenységét egységes, központi ASP-keretrendszer (szabványok, szabályok, ajánlások) támogatja. Így a ma még eltérő munkafolyamatok alapján működő önkormányzatok egységes keretek között költséghatékony, modern informatikai eszközökre építő, hatékony, átlátható és ügyfélközpontú szolgáltató önkormányzatokká válhatnának. Az ASP-központok létrejöttével a szolgáltatóhoz történő csatlakozás, a hivatali ügyintézők, vezetők és a lakosság felkészültségi szintjéhez igazodva, folyamatosan történhet.
A szolgáltatóközpontokkal szembeni legfontosabb követelmény az egységes e-közigazgatási keretrendszeren belüli ASP-modellen alapuló működés. Az ehhez szükséges kidolgozandó szabályoknak és szabványoknak a hosszú távú interoperabilitás biztosítása mellett a 2010-ig zajló fejlesztések fő kereteiként is kell szolgálniuk. A továbbiakban erre alapozhatók a költséghatékony önkormányzatok. A mindennek feltételéül szabott összefogás, térségi együttműködés egyik technológiai lehetőségeként kínálkozik az ASP.

Fekete Gizi